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關於建議修訂審計法及相關法律法規中 國家建設項目審計規定的提案 發布人:admin  發布日期:2013-5-14  信息狀態:普通信息

隨著各地審計機關對國家建設項目特別是工程造價的審計監督力度的加大,審計法及相關法律法規(以下泛稱審計法)中關於國家建設項目審計的規定越來越顯得滯後,不能有效保證國家審計職能的完整實現,且在民事訴訟中麵臨嚴峻考驗,越來越對國有資產安全產生了實質性負麵影響。因此,修訂、完善審計法是十分必要的。
一、現行審計法存在的問題決定了修訂、完善審計法十分必要
(一)、《審計法》及《審計法實施條例》、《重慶市審計監督條例》對國家建設項目審計內容的規定過於專業、範圍過於狹窄。
一般說來,施工階段以前的活動決定了項目90%的工程造價,如果僅僅對項目的竣工決算報表實施審計監督,隻能是對記錄項目發生成本的真實性監督,而對構成項目成本的重要活動如設計、招投標、合同的簽訂以及監理環節等,卻被舍棄了。
(二)、《審計機關國家建設項目審計準則》的法律層級效力很低(僅為部門規章),且與《審計法實施條例》規定的財務收支概念在字麵上存在差異,如與《審計法實施條例》中第二條、二十一條、二十二條相比,就存在明顯的概念差異。
該準則雖然規定了審計機關應對國家建設項目的建設程序、資金運用、招標投標、合同管理、材料采購、工程結算和工程決算、工程質量、單位資質等方麵進行審計監督,但由於該準則中概念性差異的存在,極易引起誤解。外界,包括被審單位認為審計機關隻能對財務收支活動進行監督,隻能對財務資料實施監督檢查,而除此之外的活動都屬超出權限範圍的活動。
(三)、審計處理、處罰中的執法主體資格不夠明確。
《審計法實施條例》、《違反財政法規處罰暫行規定》、《重慶市審計監督條例》明確規定審計機關為執法主體,但當被審計人違反《建築法》、《招標投標法》、《合同法》、《土地管理法》和監理製度等規定,審計機關能否有權作出處理、處罰,即審計機關是否係執法主體未明確規定。《合同法》還規定,隻有法院和工商行政管理部門才是合同法的執法主體。因此,上述審計處理、處罰行為,在法律訴訟中能否得到支持,就成為問題。而且在事實上已成為問題,本委員在代理案件中已多次涉及。
(四)、人民法院審理此類民事案件時,在程序上、實體上明顯與審計法的一些相關規定衝突。導致大量相應民事案件中,審計結論(決定)不被采信,建設方敗訴,國有資產無端流失。
1.漠視先行(政)後民(事)的訴訟程序性基本準則。
現在,許多施工單位對審計決定(結論、報告)不服,不是通過行政複議和行政訴訟途徑進行救濟,而往往是以民事合同糾紛另行提起民事訴訟。人民法院居然不中止審理。
2.相關司法解釋嚴重與審計法的立法精神相悖。
——最高人民法院作出了《關於建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答複意見》(2001民一他字第2號)這一司法解釋,主要內容規定為:“審計是國家對建設單位的一種行政監督,不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據”。這一規定,排斥了審計結論(報告、決定)在民事訴訟中的適用,使得審計機關的審計結論(決定、報告)變得毫無意義。
——《最高人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十九條規定:“當事人對工程量有爭議的,按照施工過程中形成的簽證等書麵文件確認。承包人能夠證明發包人同意其施工,但未能提供簽證文件證明工程量發生的,可以按照當事人提供的其他證據確認實際發生的工程量”。這一規定,也在客觀上排斥了審計結論(決定、報告)在民事訴訟中的適用。
3.人民法院在審判實踐中,撇開審計機關所作的審計決定,一味強調要尊重合同雙方當事人的平等自願和意思自治,認為《合同法》屬於基本法,效力高於部門法《審計法》[忽視了另一衝突規範——特別法(審計法)優於普通法(合同法)],工程價款的確定應以當事人約定或人民法院委托中介機構鑒定的結論為準。
綜上所述,國家建設項目審計中,由於審計對象的特殊性——不僅包括項目建設單位,還包括施工、設計、監理等單位;由於審計內容的複雜性——建築領域缺乏有效管理,在項目招投標、合同管理、工程監理等方麵鑽空子、弄虛作假,采用合法形式掩蓋非法行為的問題較為普遍和突出,國家建設項目審計早已突破了單純的財務收支審計範疇,深入到了建設管理、經濟效益、效益、環境效益等諸多方麵,從而觸動了建設項目相關各方的利益,從而導致了相應糾紛甚至法律訴訟的頻頻出現。
二、修訂、完善審計法及相關法律法規中國家建設項目審計規定的具體建議
(一)、在《審計法》中調整審計內容。即將審計內容調整為“財政、財務收支及相關經濟活動”。
(二)、在《審計法》中將國家建設項目審計範圍界定為:包括工程技術審計、財務收支審計、技術經濟審計、建設管理審計。
(三)、在《審計法實施條例》、《重慶市審計監督條例》中明確,有權審計監督建設項目整個領域及過程。包括:項目的立項、方案的選擇及可行性、初步設計、項目的招投標、監理單位的選擇、合同的簽訂、施工、交工驗收以及竣工決算等。
(四)、明確審計依據。《審計法》及《審計法實施條例》、《重慶市審計監督條例》中應進一步明確審計機關可以適用哪些領域的財經法律法規作為定性、處理處罰依據,解決審計機關執法依據問題。
(五)、確立處理、處罰劃分原則。在《審計法》及《審計法實施條例》、《重慶市審計監督條例》中應明確處理處罰劃分原則,同時根據《行政處罰法》的規定,經進一步明確執法主體;在《審計法》中增加行政處罰告知程序,或修改現在審計報告征求意見的程序和具體做法。
(六)、提高法律效力。在《審計法》中明確規定審計決定對涉及運用國有資產的各相關單位、部門包括施工單位都具有約束力。將部門規章《審計機關國家建設項目審計準則》中的相應規定上升為法律規定。
(七)、責成重慶市高級人民法院作出與浙江省高級人民法院(1997)浙法經字16號通知相類似的規定:“今後各級法院在審理建設工程承包合同糾紛案件中,凡審計機關對涉訟建設工程的造價已有審計結論的,該結論應當作為訴訟證據。人民法院不應再委托建設銀行重新鑒定。”
(八)、向全國人大常委建議:責成並敦促最高人民法院廢除“2001民一他字第2號”司法解釋,修改《最高人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十九條。責成並敦促最高人民法院作出專門司法解釋:在國家建設項目涉訴案件中,審計結論(決定、報告)非經法定程序撤銷時,必須采信。
(九)、以法律形式明確:國家建設項目涉及到的設計、施工、材料采購等相關單位都應視為國有資產的運用責任人,均應首先遵守國家關於維護國有資產的政策、法規、規定,接受包括審計在內的行政執法監督。
 三、本委員對本提案希望中的處理方式
本委員明白,這個提案不可能在豐都縣內由有關機關解決(進而,縣政協將本提案移送本縣某機關或某幾個機關處理也是不妥的),因為這屬於立法層麵而非司法層麵的問題。
因此,本委員對本提案希望中的處理方式是:建議縣政協及時地就本提案所反映問題形成縣政協自己的書麵意見,轉市人大或通過市政協轉市人大,請求市人大及時轉呈全國人大並建議全國人大作出審計法修改動議;在全國人大未對審計法修改前,市人大對《重慶市審計監督條例》先行修改,或責成重慶市高級人民法院,作出一個在重慶市範圍內適用的相應指導性意見.


提案人:付劍波·政協委員
                 2012年7月27日

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